Zakon šalje signal o potrebi depolitizacije manjinskih nacionalnih saveta i veće transparentnosti, predstavnici nacionalnih manjina nezadovoljni (1/2)

Iako se u medijima vodila rasprava da li je proces započinjanja javnih konsultacija o Predlogu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina u novembru prošle godine bio transparentan ili ne, čini se da predložena zakonska rešenja ne zadovoljavaju očekivanja predstavnika nacionalnih saveta. Predstavnici nacionalnih manjina svoje nezadovoljstvo pokazuju – na transparentan, odnosno vidljiv način.

Način organizovanja i vođenja javnih konsultacija o Predlogu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina a naročito situacije kada su novinari pozivani na uvodni deo rasprave a zatim zamoljeni da raspravi ne prisustvuju i u redovima predstavnika manjinskih nacionalnih saveta, po rečima predsednice Nacionalnog saveta slovačke nacionalne manjine Ane Tomanove Makanove, „opravdano izazivaju sumnju da li rasprava zaista treba da bude javna , ili treba samo formalno da zadovolji određena očekivanja a da se javnost u stvari i ne uključi u diskusiju o predloženim izmenama i dopunama.“

S druge strane, Milan Antonijević, predsednik Komiteta pravnika za ljudska prava YUCOM ističe da je proces javnih konsultacija povodom ovog nacrta bio organizovan veoma transparentno i da su predstavnici stručne javnosti, odnosno organizacija civilnog društva bili u potpunosti uključeni. “Javna rasprava još nije otpočela, a u praksi ona najčešće i ne podrazumeva prisustvo medija tokom cele javne rasprave niti direktnog prenosa nekog okruglog stola. Naravno, osnovni zaključci bi svakako trebalo da budu dostupni javnosti, tako da se nadamo da će bar u toj meri biti napretka.”

Bošnjački nacionalni savet tvrdi da je manjak transparentnosti bio prisutan i u radu radne grupe za izradu izmena Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, pa otuda, prema rečima dr Sulejmana Ugljanina, predsednika Bošnjačkog nacionalnog saveta, i ne čudi takav odnos Vlade i nadležnog ministarstva prema predstavnicima medija i stručne javnosti.

„Izmene Zakona o kome pričamo nisu proizvod inkluzivnog rada. U radu i funkcionisanju radne grupe prisutan je bio veliki broj propusta i manjkavosti,  pa  se može lako zaključiti da  nadležni državni organi u proces izmene manjinskog zakonodavstva nisu ušli sa ciljem da kroz adekvatna zakonska rešenja unaprede prava nacionalnih manjina, njihovo ostvarivanje i sveukupni položaj nacionalnih manjina,“ kaže Ugljanin. „ Radne grupe se pravno-formalno nikada nisu izjasnile o bilo kom predlogu pa ostaje nejasno ko je i kada prihvatio rešenja koja su ugrađena u postojeće nacrte pomenutih zakona. Tokom rada radne grupe za izradu izmena ovog Zakona izrađen je i dostavljen samo jedan zapisnik. Netransparentnost, odsustvo inkluzivnosti i ignorisanje zahteva i predloga predstavnika Koordinacije nacionalnih saveta a naročito predstavnika Bošnjačkog nacionalnog saveta glavna su odlika procesa izrade ovih izmena i dopuna zakona.“

Propuštene prilike u unapređivanju Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina?

Ukoliko, pak, zanemarimo ovaj “konsultativni gest” i “odsustvo inkluzivnosti” zakonodavca, uvodnu konstataciju možemo dopuniti i onda bi ona glasila: potencijalno dobra namera zakonodavca, neadekvatan pristup istog i nezadovoljne manjine. Čini se da dugo najavljivana novelizacija zakona o NSNM koja je od strane zvaničnika predstavljena kao novelizacija koja „će obezbediti transparentnije finansije i depolitizaciju nacionalnih saveta“, donosi više briga, strepnji i nezadovoljstva predstavnicima nacionalnih zajednica, nego prednosti. Ova priča postaje sve aktuelnija i sa približavanjem termina usvajanja Zakona o NSNM, koji je najavljen za predstojeće prolećne dane.

“Zaštita nacionalnih manjina uređena je u Ustavu Republike Srbije iz 2006 u čl. 14. čl. 18 – čl. 22, čl. 75 – 81. Poseban značaj ima čl. 75. Ustava u kome se utvrđuje model kulturne samouprave (autonomije) nacionalne manjine, koji nesporno spada među najprogresivnija ustavna rešenja odnosa manjine i većine u komparativnom pravu,“ napominje Ana Tomanova Makanova, predsednica Nacionalnog saveta slovačke nacionalne manjine (NSSNM) i dodaje:

„Zadatak našeg zakonodavca, koji proizilazi iz citiranih ustavnih članova je da se ovaj model manjinske zaštite dalje razradi i konkretizuje s ciljem da se stvore konkretni institucionalni uslovi za njegovo potpuno ostvarivanje u praksi. U tom smislu je izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina bilo neophodno dodatno razraditi, precizirati i međusobno uskladiti uređenje pre svega pitanje pojma kulturne samouprave nacionalnih manjina i njeno ostvarivanje posredstvom nacionalnih saveta; i pitanje pravnog položaja nacionalnog saveta kao organizacije sa svojstvom pravnog lica (osnivanje, unutrašnja organizacija, poslovi, javna ovlašćenja, imovina, odgovornost, prestanak i dr.). Na žalost, na osnovu trenutno dostupnog teksta Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina moramo da konstatujemo da je zakonodavac predlažući ovakav predlog Zakona propustio još jednu priliku da ova pitanja uredi preciznije i transparentnije u skladu sa intencijama ustavnih ishodišta,“ kaže Tomanova Makanova.

Bošnjački nacionalni savet je na stanovištu da je neophodno izvršti kompletnu reviziju i promenu pravnog okvira kojim se uređuje status, položaj, prava i slobode manjinskih nacionalnih zajednica u Republici Srbiji, počevši od Ustava Republike Srbije. „Činjenica da u Republici Srbiji ne postoji potpuno razvijen, usklađen i efikasan pravni sistem zaštite nacionalnih manjina iziskuje potrebu da se isti dogradi i čvrsto postavi novim ustavnim i zakonskim normama te da se prilagodi realnim potrebama i interesima nacionalnih manjina,“ kaže dr Sulejman Ugljanin, predsednik Bošnjačkog nacionalnog saveta.

„Kada, konkretno, govorimo o izmenama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, Bošnjački nacionalni savet nema razlog da bude zadovoljan predloženim rešenjima kao što nismo zadovoljni ni postojećim. Ovaj stav sa nama dijele gotovo svi nacionalni saveti,“ tvrdi Ugljanin. „Ova predlog se ne može posmatrati kao korak napred koji položaj, prava, slobode i institucionalno organizovanje nacionalnih manjina unapređuje u odnosu na postojeće stanje, već sa sigurnošću može se konstatovati da ga dodatno unazađuje i obesmišljava.“

Pojedini manjinski nacionalni saveti da ukoliko se predložene izmene u ovom obliku usvoje, primena u praksi za posledicu će imati umanjivanje stečenih prava nacionalnih manjina. Iako postoje i pozitivna pojedinačna rešenja koje izmena zakona donosi, ali su ona minimalna i predstavljaju kap u moru loših rešenja i sumnjivih namera predstavnika državnih organa u odnosu na nacionalne manjine, kažu u Bošnjačkom nacionalnom savetu.

„Na nekoliko mesta u zakonu predlaže se uvođenje kontrole kao očigledno sredstvo pritiska na nacionalne savete i ugrožavanje njihove samostalnosti u radu, dok se sa druge strane prava nacionalnih saveta u velikoj meri redukuju,“ dodaje Sulejman Ugljanin.

Nedorečenost formalno-pravnog karaktera NSNM i dalje na snazi?

Nacionalni saveti nacionalnih manjina predstavljaju institucije kulturne samouprave, a da bi pripadnici nacionale manjine mogli da samostalno odlučuju ili učestvuju u odlučivanju o nekim pitanjima iz oblasti kulturne samouprave preko NSNM, onda bi ove institucije, ili državni organi moraju imati javna ovlašćenja. No ovo pitanje predlog novelizacije zakona o NSNM ponovo ne uređuje, čime se stiče utisak da su NSNM opet ostali, ili će ostati ni na nebu, ni na zemlji – ni udruženja građana, a ni institucije, odnosno državni organ. Upravo je i jedno od osnovnih pitanja, koje je bilo potrebno rešiti ovim zakonom jeste pitanje formalno-pravnog karaktera NSNM, pošto se u zavisnosti od toga da li su nacionalni saveti državni organi ili udruženja građana određuju mnoga druga pitanja vezana uz nacionalne savete, od njihovog finansiranja, praktičnog svakodnevnog funkcionisanja do njihovih kompetencija.

“Kako je utvrđeno odlukom Ustavnog suda, država prenosi deo svojih javnih ovlašćenja na NSNM upravo jer predstavljaju institucije kulturne samouprave. Definicija nacionalnih saveta u nacrtu usklađena je sa odlukom Ustavnog suda, ali njihov status i dalje nije dovoljno preciziran, što ostavlja prostor za pravne i druge nedoumice. Pitanje statusa moralo je biti dalje pojašnjeno zakonom jer je nepoznavanje pravne prirode nacionalnih saveta dovodilo do različitih problema obavljanja funkicija nacionalnih saveta, “ kaže Milan Antonijević.

Predstavnici nacionalnih saveta Slovaka i Bošnjaka tvrde da činjenica da nije utvrđen pravni status i položaj nacionalnog saveta jedan od najvećih propusta, iako je to bio osnovni imperativ i neophodnost.

„Trenutna situacija, kada nacionalni saveti imaju ambivalentan karakter, samo doprinosi stvaranju nedoumica i u mnogome otežava poziciju nacionalnih saveta. Da bi pripadnici nacionalnih manjina mogli da samostalno odlučuju ili učestvuju u odlučivanju o pojedinim pitanjima iz oblasti kulturne samouprave putem nacionalnog saveta, moraju se prethodno nacionalnom savetu poveriti javna ovlašćenja. U Zakonu o NSNM i Nacrtu novela ovog zakona ovo pitanje nije uređeno, čime je ostala neispunjena sadržina ustavnog modela kulturne samouprave nacionalnih manjina. Pravni položaj članova nacionalnog saveta tj. najvišeg organa odlučivanja kulturne samouprave NM treba urediti na način kojim se njihov položaj upodobuje pravnom položaju odbornika skupštine jedinice lokalne samouprave u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi RS iz 2007, jer NSNM predstavlja ustavnopravnu formu samouprave,” tvrdi Ana Tomanova Makanova.

Bošnjački nacionalni savet tvrdi da rešavanje pitanja statusa i definicije nacionalnog saveta samo po sebi nije dovoljno.

„Da bi izmene zakona dale pozitivne efekte neophodno je, pored pravnog statusa rešiti niz pitanja kao što je: obezbeđivanje da ustanove osnovane od strane nacionalnog saveta imaju status javnih ustanova, uspostavljanje adekvatnog sistema unutrašnje organizacije u cilju jačanja kapaciteta nacionalnih saveta, utvrđivanje statusa, prava i obaveza izabranih članova nacionalnog saveta, propisavanje adekvatnih javnih ovlašćenja kako opštih tako i posebnih, precizno, obavezujuće i adekvatno finansiranje nacionalnih saveta od svih nivoa vlasti, uspostavljanje Budžetskog fonda za nacionalne manjina kao posebnog pravnog lica i kao posebne stavke u državnom budžetu, uvođenje u zakon kazenenih odredbi, kako se primeena zakona ne bi ostavila na volju pojedinaca koji rukovode pojedinim strukturama u organima javne vlasti, kao i ostala pitanja od značaja za rad saveta,“ kaže dr Sulejman Ugljanin i dodaje:

„Ukoliko država želi da preuzme odgovornost za položaj i ostvarivanje prava nacionalnih manjina i sebi postavi kao cilj poboljšanje sveukupog položaja nacionalnih manjina,  neophodno je da nacionalne savete prije svega prihvati kao partnere,  osnaži ih pravno i na svaki drugi način, i krene u  rešavanje nagomilanih problema.“

Mađarski pokret je polovinom decembra u svom saopštenju ukazao i na problem terminoloških izmena u nacrtu zakona o NSNM. Prema MP, predviđeno je “drastično nazadovanje” u pogledu nadležnosti nacionalnih saveta, pa je tako predloženo da se izbaci pojam “nadležnosti” nacionalnih saveta i da se zameni pojmom “ovlašćenja”, preneo je 12. decembra portal Autonomija. “Ova, na prvi pogled terminološka razlika, međutim, dotiče suštinu manjinske samouprave. Tokom 2009. godine, u vreme priprema za donošenje Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, vodila se ozbiljna rasprava o dilemi da li da manjinski nacionalni saveti, kao kvazi-državni organi, raspolažu nadležnostima, ili kao specijalne organizacije civilnog društva ovlašćenjima. Tada je u diskusiji prevagnulo stanovište da se nacionalni saveti nacionalnih manjina priznaju kao kvazi-državni organi”, pisalo je u saopštenju.

Pitanje nadležnosti ili ovlašćenja je direktno povezano sa pitanjem statusa ovih tela. U skladu sa odlukom Ustavnog suda kojom su utvrđene neustavne odredbe Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Sl. glasnik RS“, br. 20/2014) navodi se da se pojam nadležnosti odnosi isključivo na Republiku, autonomnu pokrajinu i jedinicu lokalne samouprave, odnosno na državne organe i organe autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. „Kako status NSNM i dalje nije u potpunosti jasan, ali sa druge strane ne potpadaju pod neku od navedenih kategorija zvanični stav je da oni imaju javna ovlašćenja koja država prenosi na ova tela kao institucije kulturne samouprave. U skladu sa tim ni novo zakonsko rešenje ne može biti u suprotnosti sa pomenutom odlukom,” napominje Milan Antonijević.

„Prilikom pripreme predloga teksta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima zakonodavac je bio u poziciji da mora da respektuje odluke Ustavnog suda, koji je utvrdio nesaglasnost određenih odredbi Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina iz 2009 sa Ustavom iz 2006 i tako de facto oduzeo određene kompetencije nacionalnim savetima nacionalnih manjina. Ne sporeći obavezu zakonodavca da poštuje odluku Ustavnog suda moramo da konstatujemo da je prilikom izrade novih zakonskih rešenja zakonodavac prevideo stav Ustavnog suda, koji je između ostalog konstatovao da Zakon o NSNM ima za cilj razradu svih zajemčenih prava iz Ustava i potvrđenih međunarodnih ugovora i obezbeđivanje takve stabilnosti, odnosno toga da svi građani, bez obzira na etničku pripadnost, prihvate Srbiju kao svoju državu, kao i neomogućavanje, odnosno stvaranje brane svakoj vrsti asimilacije pripadnika nacionalnih manjina. U tom smislu je bilo za očekivati da će predlog Zakona preispitati osporene odredbe i ponuditi nova rešenja za ostvarivanje svih zajamčenih ustavnih prava pripadnika nacionalnih manjina. A to se nije dogodilo,“ konstatuje Ana Tomanova Makanova.

Predsednik Bošnjačkog nacionalnog saveta napominje da javna ovlašćenja nacionalnih saveta skoro i ne postoje. „Opšta, ali i posebna, ovlašćenja nacionalnih saveta uglavnom se odnose na učestvovanje u odlučivanju, dok su ovlašćenja nacionalnog saveta u pogledu samostalnog odlučivanja gotovo potpuno zanemarena. Na ovaj način, pravo nacionalnih manjina na ostvarivanje samouprave je dobrim delom uskraćeno jer se suštinsko odlučivanje o gotovo svim bitnim pitanjima koja se odnose na položaj, identitet i prava nacionalnih manjina u najvećoj meri vrši mimo nacionalnog saveta a često suprotno potrebama i interesima nacionalne manjine koju nacionalni savet predstavlja,“ tvrdi Sulejman Ugljanin.

On napominje i to da je dosadašnja praksa pokazala da pojedina ovlašćenja nacionalni saveti nisu mogli sprovoditi jer su drugim zakonima ta ista ovlašćenja suspendovana. „Kako bi se obezbedilo puno sprovođenje Zakona o NSNM neophodno je obezbediti da se ostali zakoni usaglase sa ovim zakonom ili da se u svim pravnim situacijama, u kojima su norme ovog i drugih zakona međusobno sukobljene, primenjuju odredbe Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, kao što je to slučaj sa Zakonom o privatizaciji i Zakonom o javnoj svojini,“ dodaje Ugljanin.

Milan Antonijević iz YUCOMA ukazuje i na druga neadekvatna rešenja, navodeći primer  problematičnog člana 4 i 4a(3) u kojem se navodi da se nacionalni savet briše se iz registra: (…) 3) Ako je prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva broj pripadnika nacionalne manjine koju nacionalni savet predstavlja manji od broja pripadnika koji je prema odredbama ovog zakona potreban za podnošenje zahteva za obrazovanje posebnog biračkog spiska nacionalne manjine.

„Odredba je problematična jer se mora voditi računa o tome da Ustav RS u delu koji se odnosi na Ograničenja ljudskih i manjinskih prava navodi da se “Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati.” a u vezi sa delom Prava pripadnika nacionalnih manjina “Putem kolektivnih prava pripadnici nacionalnih manjina, neposredno ili preko svojih predstavnika, učestvuju u odlučivanju ili sami odlučuju o pojedinim pitanjima vezanim za svoju kulturu, obrazovanje, obaveštavanje i službenu upotrebu jezika i pisma, u skladu sa zakonom. Radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom,” kaže Antonijević.

Kraj prvog dela teksta Zakon šalje signal o potrebi depolitizacije manjinskih nacionalnih saveta i veće transparentnosti, predstavnici nacionalnih manjina nezadovoljni. Drugi deo teksta objavljujemo sledeće nedelje.