Hronologija jednog zakonskog prekršaja na lokalu

Bilo je to šestog januara, na početku još jedne godine koju sam, kao novinarka, započela sa istim osećajem dužnosti: da pitam u ime javnosti. Tog dana poslala sam jednostavan, ali važan zahtev za pristup informacijama od javnog značaja Javnom komunalnom preduzeću „Komunalac“ iz Bačkog Petrovca. Tražila sam kopije svih ugovora o delu koje su tokom 2023. i 2024. zaključili sa fizičkim licima, iznose koji su im isplaćeni i bankovne izveštaje koji bi to potvrdili. Ništa što bi trebalo da bude tajna. Ništa što već nije plaćeno — novcem svih nas.

Za mene, kao i za svakoga ko veruje u pravo da zna, to je bilo više od pukog birokratskog dokumenta. Bila je to potreba da se proveri kako lokalne institucije troše zajednički budžet, i da se postavi granica između onoga što je javni interes i onoga što se krije iza zatvorenih vrata.

Prolazili su dani. Pa nedelje. Onda je prošlo 15 dana — rok koji zakon jasno predviđa za odgovor. Od Komunalca nije stiglo ništa. Ni informacija. Ni odbijenica. Ni jedno objašnjenje. Samo tišina. Ćutanje uprave, kako to zakon naziva, a kako građani a građanke doživljavaju: kao ignorisanje, kao poruku da njihova pitanja nisu vredna odgovora.

Ne prihvatam to. Ne kao novinarka, ne kao građanka. Zbog toga sam, krajem januara, podnela žalbu Povereniku za informacije od javnog značaja. I tada je sve postalo još jasnije — da pravila postoje, ali da se primenjuju samo ako ih neko gura.

U maju, gotovo četiri meseca nakon prvog zahteva, Poverenik je doneo rešenje. Obavezao je Komunalac da mi dostavi sve tražene informacije u roku od osam dana. Ali to još nije značilo da ću dobiti odgovore.

Jer ni do kraja jula — Komunalac nije uradio ništa. Nisu odgovorili. Nisu dostavili dokumente. Nisu poštovali ni zakon, ni instituciju koja im to nalaže. U tom trenutku shvatila sam da ne pišem više samo o ugovorima, isplatama i bankovnim izvodima (jer ih “zahvaljujući” Komunalcu ni nemam). Pišem o sistemu koji dozvoljava da se zakon ignoriše bez posledica. O tome kako se ćutanje jedne lokalne institucije pretače u tišinu cele države.

Zakon kao fikcija: Šta piše i šta se (ne) sprovodi

Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji je u Srbiji na snazi od 2004. godine, izmenjen 2021. godine, jasno definiše prava građana i građanki i obaveze javnih vlasti. Njime se garantuje pristup informacijama koje su u posedu „organa vlasti“, što uključuje i javna preduzeća osnovana od strane lokalnih samouprava, kakvo je i JKP „Komunalac“.

Član 5. Zakona propisuje da „svako ima pravo da mu se informacija od javnog značaja učini dostupnom tako što će mu se omogućiti uvid u dokument koji sadrži informaciju od javnog značaja, pravo na kopiju tog dokumenta, kao i pravo da mu se, na zahtev, kopija dokumenta uputi poštom, faksom, elektronskom poštom ili na drugi način“. 

Član 16. stav 1. definiše obavezu organa da na zahtev odgovori u roku od 15 dana od dana prijema. Ovaj odgovor mora sadržati informaciju, obrazloženo odbijanje, ili obaveštenje o produženju roka u slučajevima kada je informaciju teško prikupiti.

Ćutanje uprave, odnosno potpuni izostanak bilo kakve reakcije, predstavlja prekršaj. U takvom slučaju, zakon, u svom članu 24,  dopušta podnošenje žalbe Povereniku, što je u ovom slučaju i učinjeno krajem januara, a Poverenik je u drugoj polovini maja doneo rešenje kojim se JKP Komunalac iz Bačkog Petrovca nalaže da bez odlaganja, a na kasnije u roku od osam dana prijema rešenja, postupi po zahtevu za slobodan pristup informacijama od javnog značaja.

Kada Poverenik donese rešenje (član 28), ono je konačno, obavezujuće i mora se izvršiti. Ako institucija ne postupi po nalogu, Poverenik može primeniti tzv. posrednu prinudu (član 28a): izricanje novčanih kazni koje se naplaćuju preko suda i uplaćuju u republički budžet — sve dok se obaveza ne izvrši.

Paralelno s tim, zakon predviđa i prekršajnu odgovornost:

• prema članu 47, ovlašćeno lice (npr. direktor) može biti kažnjeno sa 30.000 dinara zbog nepostupanja po zahtevu u zakonskom roku, a
• a član 46 predviđa dodatnu kaznu (20.000–100.000 dinara) za nepostupanje po rešenju Poverenika.

Međutim, prekršajni postupak se ne pokreće automatski. Poverenik može, ali nije dužan da ga pokrene. Ako to ne učini, građanin ili građanka može to učiniti samostalno, ali tek nakon što formalno zatraži od Poverenika da on pokrene postupak. Ako odgovor izostane osam dana, ili je negativan — tek tada građanin ili građanka može preći na sledeći korak.

Drugim rečima, zakon uvodi dvostruku odgovornost – administrativnu (posredna prinuda) i prekršajnu (preko suda). 

Na papiru, sistem izgleda čvrsto. U praksi, često se oslanja na spor i trom aparat izvršenja — i zato kazne retko stvarno bole. Slučaj JKP „Komunalac“ zato ne otvara samo pitanje jedne uskraćene informacije, već mnogo šire: ako zakon može biti ignorisan u jednoj maloj opštini – može li se isto desiti bilo gde?

Kad ćuti Komunalac, ko govori u njegovo ime? – Uloga i odgovornost lokalne samouprave

Javna komunalna preduzeća u Srbiji, uključujući JKP „Komunalac“ iz Bačkog Petrovca, formalno su samostalni subjekti, ali su u potpunosti pod ingerencijom lokalne samouprave. Ta ingerencija nije samo politička, već i pravno-obavezujuća. Opština je njihov osnivač, regulator i krajnji nosilac odgovornosti prema građanima.

U slučaju JKP „Komunalac“, to se eksplicitno potvrđuje u zvaničnim dokumentima — kao što je naprimer Službeni list Opštine Bački Petrovac, broj 5a/2025, u kojem je objavljena Odluka o davanju saglasnosti na plan poslovanja preduzeća za 2025. godinu. Tom odlukom, Skupština opštine odobrava planirane prihode, rashode, kadrovsku strukturu i cenovnik usluga, čime se potvrđuje da lokalna vlast ne samo da ima kontrolnu funkciju nad JKP-om, već direktno učestvuje u njegovom radu.

Prema Zakonu o javnim preduzećima, osnivač javnog preduzeća — u ovom slučaju opština — ima eksplicitna zakonska prava:

• imenuje nadzorni odbor, koji čini tri člana (član 17),
• daje saglasnost na godišnji program poslovanja, kao i na statut i cenovnik (član 22).

To znači da lokalna samouprava, formalno, nadzire i kontoliše rad javnog preduzeća: ona postavlja nadzorni odbor i ima ključnu ulogu u usvajanju plana poslovanja.

Drugim rečima, kada javno preduzeće – čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave – ignoriše zakonski zahtev i ne postupi po rešenju nezavisne institucije Republike Srbije (u ovom slučaju Poverenika za informacije od javnog značaja), odgovornost ne može stati samo na direktoru tog preduzeća.

Shodno Zakonu o javnim preduzećima, nadzorni odbor je zadužen za nadzor nad zakonitošću rada i izveštava osnivača – skupštinu opštine. Ujedno,  prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, lokalna vlast ima obavezu da obezbedi zakonito funkcionisanje svojih organa i službi, uključujući i javna preduzeća.

Zato se i politička i funkcionalna odgovornost proteže do predsednika opštine i lokalne skupštine, koji imaju ovlašćenja da reaguju u slučaju nezakonitog postupanja preduzeća koje su osnovali.

PREPORUČUJEMO I OVU NOVINARSKU PRIČU:

U  konkretnom slučaju iz Bačkog Petrovca,  lokalna samouprava nije formalno obaveštena da JKP „Komunalac“, čije je ona osnivač, ne poštuje zakon i rešenje Poverenika. Takav korak nije izričito propisan kao obavezan u Zakonu o slobodnom pristupu informacijama, ali je sasvim legitiman i opravdan mehanizam građanskog pritiska. U idealnom scenariju, bilo bi moguće da se predsedniku opštine i Skupštini opštine uputi dopis u kojem se:

• obavesti da JKP „Komunalac“ nije postupilo po rešenju Poverenika,
  
• zatraži da u skladu sa članom 22. Zakona o javnim preduzećima, kao osnivač preduzeća, izvrše svoju kontrolnu i nadzornu funkciju,
  
• zahteva da nadzorni odbor, čije članove imenuje opština, preispita postupanje rukovodstva JKP-a i obavesti osnivača.
  

Pored toga, član 67. Zakona o lokalnoj samoupravi predviđa da je jedinica lokalne samouprave dužna da obezbedi zakonitost rada svojih organa i službi — što uključuje i preduzeća koja je osnovala. Time se stvara prostor za podnošenje formalne inicijative ili pritužbe, kojom bi se tražilo da opštinski organi preduzmu mere za usklađivanje rada JKP sa zakonskim obavezama.

Takvo pismo moglo je da se pošalje elektronskim putem na zvanične adrese predsednika opštine, predsednika Skupštine opštine i nadležnog odeljenja za društvene delatnosti i javna preduzeća. U praksi, ovakav dopis ne garantuje postupanje, ali jasno stavlja do znanja da postoji institucionalna odgovornost — i otvara dodatni pritisak prema donosocima odluka na lokalnom nivou.

Lokalne samouprave – česti “saučesnici u ćutanju”

Praksa pokazuje da lokalne samouprave često nastupaju kao „saučesnici u ćutanju“, a ne kao korektivni mehanizam. U mnogim slučajevima, preduzeća se koriste kao produžena ruka lokalne politike — bilo za zapošljavanje, bilo za netransparentne ugovore, bilo za izbegavanje javne odgovornosti.

Javna preduzeća u Srbiji godinama unazad važe za jednu od najočiglednijih tačaka institucionalne slabosti i političkog uticaja.  I pored dve reforme zakonskog okvira — uključujući Zakon o javnim preduzećima iz 2016. godine — ključni problemi nisu nestali. 

Depolitizacija je ostala mrtvo slovo na papiru, a nadzor osnivača često je simboličan. Istraživanja Transparentnosti Srbija (TS), uključujući najnoviji izveštaj PETRA za 2025. godinu, dosledno ukazuju da upravo javna preduzeća ostvaruju najniže prosečne ocene u okviru Indeksa transparentnosti lokalne samouprave (LTI). Pokazalo se da ni formalno usvajanje zakona nije bilo dovoljno — glavni deficit leži u političkoj volji da se zakoni sprovode. Čak i kada su postojale jasne zakonske obaveze objavljivanja dokumenata, većina lokalnih preduzeća je postupila tek nakon višestrukih intervencija organizacije TS. 

Drugim rečima, sistem ne funkcioniše bez pritiska spolja. I dok pojedini gradovi i opštine uspostavljaju minimalne standarde transparentnosti, većina lokalnih JKP i dalje ostaje zatvorena — i politički kontrolisana.

Upravo zato ćutanje JKP „Komunalac“ nije samo čin neodgovaranja na zahtev građanke i novinarke — to je zajednički neuspeh lokalne samouprave da sprovodi zakon koji sama usvaja i garantuje. Odsustvo reakcije lokalnih funkcionera i funkcionerki i odbornika i odbornica na ovakvo ponašanje preduzeća znači ili da ne razumeju svoju ulogu — ili da je svesno izbegavaju.

Na kraju, pitanje je više od pristupa dokumentima. Radi se o tome da li lokalne vlasti u Srbiji — kao u ovom slučaju Bačkog Petrovca — stoje na strani građana i građanki i zakona, ili na strani zatvorenog sistema koji funkcioniše mimo demokratske kontrole.

Kada zakon ne važi za vlast: slučaj ignorisanja prava na informacije

U uređenom sistemu, ignorisanje zakona o slobodnom pristupu informacijama i rešenja Poverenika izazvalo bi disciplinske i sudske posledice. U Srbiji, takvo ponašanje prolazi nekažnjeno — uz institucionalno i političko ćutanje.

Prema izveštaju koalicije PrEUgovor iz maja 2024. godine, iako su uvedeni formalni mehanizmi zaštite prava, u praksi raste broj slučajeva u kojima organi vlasti ignorišu i zakon i odluke Poverenika. Skupština nije razmatrala izveštaje Poverenika za 2022. i 2023. godinu, dok je broj predmeta u 2023. porastao za gotovo 50% — usled zloupotreba sistema i mehaničkog slanja zahteva koji blokiraju rad institucije. To dodatno otežava građanima i građankama, novinarima i novinarkama i civilnom društvu da ostvare svoje pravo kada nastupi „ćutanje uprave“.

Posebno je zabrinjavajuće što je krajem 2024. pokušana reforma zakona, ali ne u cilju jačanja prava, već njegovog ograničavanja. Nakon oštrih kritika stručne i aktivističke javnosti, predlog je povučen iz skupštinske procedure.

Dakle, problem nije u nedostatku zakona, već u sistemskoj odluci da se isti selektivno ne primenjuju. Izvršna vlast, i lokalna i republička, ne sprovodi zakon, a nezavisnim institucijama ne daje mehanizme da obezbede njegovo poštovanje.

Tišina je taktika, ne slučajnost

Slučaj JKP „Komunalac“ iz Bačkog Petrovca, koji nije odgovorio na novinarski zahtev za pristup informacijama ni postupio po rešenju Poverenika, nije greška sistema – on jeste sistem.

To je sistem u kojem:

• zakoni postoje, ali se ne sprovode,
  
• javna preduzeća ne polažu račune javnosti, iako se finansiraju iz javnih sredstava,
  
• lokalna samouprava formalno upravlja javnim preduzećima, ali ne preuzima odgovornost za njihovo ponašanje,
  
• a nezavisne institucije ostaju bez izvršnih mehanizama da obezbede poštovanje svojih odluka.

U tom sistemu, pravo javnosti da zna postaje simbolično; zakoni postaju deklarativni, a odgovornost — zamrznuta u institucionalnom vakuumu. U takvom okruženju, ono što je utemeljeno kao osnovno pravo – pristup informacijama – postaje predmet ćutanja. A ćutanje, kada je institucionalno, nije znak slabosti – već strategija moći.

Šta ostaje kada država ne odgovori

Kada institucije prestanu da odgovaraju na zakon, kada na rešenje Poverenika ostane samo tišina, a kazne koje su predviđene ostanu zabeležene samo u članu nekog zakona, tada shvatite da ste ostavljeni sami. Ne samo bez informacija, već bez oslonca.

Sve ovo vreme ne tražim privilegovan tretman. Ne tražim ni više ni manje od onoga što zakon garantuje svakome. Ali ono što sam dobila zauzvrat bio je zid. Zid koji ne gradi samo jedan Komunalac, jedna opština ili jedan direktor. To je zid sazidan od nedostatka političke volje, administrativne neodgovornosti i uhodanih mehanizama izbegavanja odgovornosti.

U priči koju sam pokušala da otvorim — gde su ugovori, isplate i bankovni nalozi? — ispostavilo se da je pravo pitanje zapravo: gde je država? Gde je sistem koji bi trebalo da reaguje kada neko mesecima ignoriše obavezu?